民间限塑政策研究小组

九. 推广废塑料（袋）回收的具体方法

问题提出

关于塑料回收体系的建立健全，《通知》第四条的规定过于模糊，因此我们觉得需要把这些模糊的条文进一步具体化。在此，我们从北京市垃圾分类措施的现状及民间废品回收者的作用来，对如何提高废塑料（袋）回收率问题进行分析，并提出建议。

我们的解读

（一）垃圾分类现状

分类收集和运输的成本自然高于混合回收的收集和运输成本（本来一辆车就可以的地方，需要两辆以上的车辆或具备分类运输功能的车。另外，混合回收较容易实现规模经济效应）。在北京现行的垃圾分类政策下，在一般的小区里分类收集和运输的成本是由物业公司来承担，在缺乏动力及无法保证可行的成本还原机制的情况下，物业公司难以落实分类收集和运输工作。由于市政府的相关政策以“设置分类垃圾桶”视为“具备分类条件”的指标，从而市内大部分小区的物业公司不顾后端的分类收集、运输条件，而只设了分类投放垃圾桶，表面上履行了垃圾分类的任务。尽管部分小区在政府的支持下，已建立较完善的可回收物分类收集运输系统，即由环卫系统的回收部门来定期对可回收物进行收运，但还是大部分小区里只设了分类垃圾桶，清扫员工收集垃圾时，却把所有废品混合在一起。这客观上严重打击了居民的积极性。

从目前的情况来看，环卫（或政府）一个部门承担不了试行垃圾分类措施所带来的增加成本，也不必要这么做。国外逐渐推广的“综合废弃物管理”的一个核心的理念是多样化，即体现从环卫部门单一管理向多数利益相关者参与的综合管理转变，也是从由一个部门来混合收集、运输的单一方式向按废品种类由不同部门进行分类收集和运输的综合管理的转变。北京政府的有关政策方针实际上认同多样化管理，把一直作为废品回收行业主体的民间废品回收部门纳入到废弃物管理系统中，并让他们承担从居民收集可回收废品的工作[1]，这种多样化管理同时意味着，通过分工（公共部门与私人企业合作模式）减少政府所承担的财政上的负担。

（二）民间回收者的作用和存在意义

废品回收再生利用往往被视为纯粹的环保行为，但实际上它涉及到社会、经济、制度等方方面面的社会综合因素。尤其是包括中国在内的发展中国家，废品回收涉及到贫富差距、就业问题、城市移民等社会问题，其管理除了要考虑对环境的影响，还需要对社会经济的影响进行充分的考虑。在许多发展中国家，随着城市化的进展，大量农村劳动力流入城市，而城市中的废品回收、分拣行业给这些移民提供了巨大的就业机会。这些国家由于资源紧缺，对废品的依赖和需求高，劳动力低廉等原因，形成了较大的废品市场。中国的情况也是如此。据世界银行的报告，全国可能有250万人从事非正式行业工作。民间废品回收者对资源回收方面起到的作用非常大。在有些发展中国家，民间废品回收者有可能从城市生活垃圾中去除高达20％甚至45％的废品[2]。

非正式的废弃物回收者一般都非常贫困：他们一般来自附近的农村地区，在城市中没有合法地位；在有的家庭里，孩子也捡拾废弃物；他们对废品市场价格波动非常敏感；他们在危险条件下工作。另外，由于他们使用的技术简陋，在加工过程中会造成二次污染等一些环境问题。面对如何对待废弃物管理中实际上起到重要作用的非正式废品回收者，我们采取的方法不是忽视，排斥他们，而是通过认知、正规化、规范化等管理和保护措施来把他们做成良性的“社会资源”，让他们发挥促进废品回收的角色和作用。

（三）舆论和媒体的反应：

尽管民间废品回收部门如前述做出如此大的贡献，并且政府也逐渐对他们进行规范化并纳入到废弃物管理系统中，但看来他们的存在并没有得到舆论和媒体的认可。其原因除了潜在的二次污染，卫生等问题以外，还有在科普宣传、媒体宣传上过分且盲目追求日本、德国等发达国家的模式的问题。这种问题体现在目前北京许多小区里（和有的街道上）推广的安放分类垃圾桶政策。如前述，废弃物管理问题涉及到社会、经济、制度等方方面面的社会综合因素，管理者必须得尽量掌握跟废弃物直接和间接有关的因素。从目前北京的现实来看，针对可回收废品的回收，分类垃圾桶起不到太大作用。“可回收物”的垃圾桶基本上形同虚设，因为民间回收者（包括环卫工人）已经把相当多的废品和可回收物收走，多数居民也主动把价值高的可回收物卖给民间回收者[3]。我们盲目追求的日本、德国等发达国家恰恰没有这种因素。在他们那里政府（或其合作私人企业）垄断可回收废品的回收行业。

（四）对改善废塑料袋回收情况的建议：

根据我国的实际情况，对如何改善废塑料袋回收情况问题的我们提出如下建议：1）明确废塑料袋回收主体——民间废品回收部门为主，环卫系统回收部门为铺；2）促进回收的重点应该放在拓展废塑料袋再生利用的市场。

如前述，在我国民间废品回收部门实际上是废品回收行业的主体，废塑料袋的回收工作应该充分利用现有的民间回收系统。正因为如此，促进废塑料袋的回收率提高，必须得充分考虑市场机制运作的规律，并有效利用市场机制。从国内外的经验可以看出，某废品的回收利用率的最重要决定因素应该说其再生利用的市场规模。促进废品回收率的提高时，如果没有给予这个因素充分的考虑，往往导致废品供应量过多，再生材料单位价格降低，从而给回收部门带来巨大损失。这种情况曾经不少国家政府遇到过。为了有效拓展废塑料袋再生利用市场，需要的条件大约如下：再生材料的用途扩大；循环再生技术的提高，以降低再生生产成本，增强再生材料的竞争力；利用税收等手段，对聚乙烯（PE，塑料袋的原料）以及含有PE的废塑料进口量进行调整；出台政策规定某些产品中的再生利用材料含量比例的最低限度等。

废塑料袋的后端再生利用市场规模扩大则直接影响前段民间废品回收部门，促使他们回收这类废品，从而有效提高回收率。专家指出，我国塑料瓶的使用量并不少于塑料袋（脚注：据业内企业透露，北京市废塑料瓶（PET）总量为15万吨）。但是正因为它的回收价值较高，促进居民和民间废品回收者回收这类废品，因此，除了排斥拾荒者的富裕地区外，街上很少看到这类废品落在地上。

但因为塑料袋轻，占空间，而且经常被食物等物质污染，即使在后端再生利用的市场扩大，在前段废品回收站的收价不见得明显增加，因此难以给居民提供足够的经济回报来弥补他们为分类废塑料袋并送到废品回收站而付出的“机会成本”。废塑料袋有可能仍然跟其他垃圾一起混入环卫回收体系里。对此，政府应该考虑建立多层次回收体系，即鼓励居民将废塑料袋及其他低价值的可回收物投放到适当的分类垃圾桶里，由环卫系统的物资回收部门来收集、运输，体现“民间废品回收部门为主，环卫系统回收部门为铺”。