民间限塑政策研究小组

五.“有偿使用制度”的实质是将隐性收费显性化

问题提出

    《通知》颁布后，最引人注目的一条规定就是“实行塑料购物袋有偿使用制度”。从其字面意思看，许多人认为该制度实行后，老百姓会在塑料袋上多掏钱，甚至成为一种经济负担。以下，我们首先从《通知》所规定的“有偿制度”本身入手，帮助公众更好的理解这种塑料购物袋收费政策的实质和特点，以及它有待拓展的空间。

我们的解读

首先，现在一些媒体将《通知》所表述的“有偿使用制度”说成了一种“用经济杠杆减少不必要消费和减少环境污染”的措施，这样的说法并不准确。通常，我们把某一经济活动所产生的外部成本（比如对社会造成的损失和环境污染）内在化时，称之为“经济杠杆”才更为合适。拿对塑料袋进行“收费”来说，目前在爱尔兰所实施的塑料袋征税政策才是一种真正意义上的用经济杠杆调整经济需求，因为顾客为塑料袋所付出的费用明显高于塑料袋的成本，包含了塑料袋使用的外部成本，其结果必然导致塑料袋使用量的下降。反观《通知》的内容，所谓“有偿使用”仅要求商品零售商履行将塑料袋“明码标价”，和与普通商品作“分开计收”的义务。这种模式可以概括为是一种“商品化”的措施。这种措施和对塑料袋进行征税的办法有本质的不同，它没有强制要求将塑料袋使用的外部成本内部化，只是强制要求把隐性的内部成本显性化，因此，很难说它明确地设置了某种“经济杠杆”。它所提出的“有偿”实际只是告诉顾客塑料购物袋“是有偿的”，即提醒顾客注意他们原本就曾支付过费用（商品零售商本已将其成本计入商品的价格之内）的塑料袋的经济价值。同时，它也通过强化所谓“为塑料袋买单”的观念提醒顾客应该履行的环境义务，鼓励少用塑料袋，所以也可已将之理解成为一种“教育型的经济手段”或上文所提到的“经济驱动力”设置吧。

此外，《通知》所规定的“有偿使用制度”实际为商品零售商留有了用“经济杠杆”来实践环保目标的空间。因为政府可能只规定塑料购物袋的最低价格，那么商家可以自行将塑料购物袋使用的外部成本内部化，甚至是实施惩罚性价格，使塑料购物袋明显高于其成本价。一些社会责任强，具有市场竞争优势和领导力的商品零售商不妨可以在这一方面走得比政府规定的更远。但是，对于商家这种可能的定价措施，有许多人会产生质疑，如果超出塑料购物袋成本部分的“利润”落入了商家的腰包，是不是一种不合理的收费？分析这个问题，要围绕着塑料购物袋定价的最终目的来看——给塑料购物袋定高价是否能够减少这种“商品”的消费。因此，为使这种效应产生，必须存在明显的替代行为，即不使用购物袋，自备购物袋，少袋多用或更环保的购物袋。如果一些商品的特性使得没有明显的替代行为发生，那么定高价就是一种不合理的收费，甚至是垄断性收费。相反，如果存在明显的替代行为，高定价本身则不一定带来高利润。如果价格弹性高[1]，提高一定的价格反而会使商家的收入降低；如果价格弹性低，才有可能使收入增加。缺乏明显替代行为的情况实际就是价格弹性极低的一种状态。在价格弹性低但不是非常低的状态下，商家会因提高塑料袋价格增加一些收入，商家可考虑将利润部分留作公益用途，以取得消费者对高收费的理解，也表明他们如此定价是出于社会和环境利益。

此外，对商家来说，实施塑料袋“商品化”是政策法规给它们设置的一项义务，该义务的履行必然伴随一定的代价和成本，这方面的分析我们在下一节作进一步阐释。

关于收费是否合理，还需要考虑民众在《通知》实施前后在塑料购物袋上的实际花费的对比，也需要引入商品价款，个人收入的因素来确定“承受度”。相关分析将在本文的第二部分进行。

对《办法》征求意见稿的补充解读

    《办法》仍没有向民众解释清楚“有偿使用制度”的实质，仍强调目前的状况或不进行明码标价的行为是“无偿”提供塑料袋（参见《办法》第六条）。这种误导不利于让民众理解《通知》的经济意义，也会产生一些不必要的误会。